Veranderingsprocessen in de openbare sector

Nood aan een specifieke aanpak

De talloze boeken die er het voorbije jaar over verschenen, bewijzen het: change management is een hot topic. De literatuur gaat echter nauwelijks in op de problematiek van veranderingsprocessen bij de overheid. Vreemd, want de verschillen tussen de openbare en de privé-sector zijn toch aanzienlijk, zeker op dit vlak. Elk veranderingsproject in de overheidssector moet daar rekening mee houden. Anders maakt het geen schijn van kans.

De gepercipieerde verschillen tussen de openbare en de privé-sector zijn welhaast legendarisch en een onuitputtelijke bron van discussies, moppen en sterke verhalen. Natuurlijk is dat beeld overtrokken en vaak zelfs onjuist, maar niemand zal ontkennen dat er wel degelijk reële verschillen zijn. Bij veranderingsprocessen lijkt men die echter gemakshalve te negeren en worden meestal dezelfde methodes en regels als in de privé-sector toegepast. En dat terwijl het juist hier essentieel is om het eigen karakter en de unieke positie van de overheid te erkennen.

Publiek versus privé: 3 grote verschillen

Op personeelsvlak zijn er wel degelijk verschillen tussen de publieke en de privé-sector. Het gaat om discrepanties die zo fundamenteel zijn dat ze het management van veranderingsprocessen sterk beïnvloeden en een andere aanpak ervan noodzakelijk maken.

Monopolie: geen concurrentiedruk

Voor het gros van de veranderingsprocessen is de concurrentiedruk de belangrijkste drijfveer: "We moeten mee met de markt. Anders zitten we straks allemaal zonder werk." Concurrentie maakt verandering niet alleen noodzakelijk, maar is meestal ook de oorzaak ervan. Concurrentie zorgt voor vernieuwing en die vernieuwing dwingt iedereen om zich aan te passen.

Een overheidsdienst is per definitie uniek en werkt altijd in een monopoliesituatie. Er is dus geen concurrentiedruk. De motieven voor verandering zijn altijd intern: men verandert alleen omdat de top besliste dat er iets moet veranderen. In een dergelijke situatie is het moeilijk om snel voldoende draagvlak te creëren. De mentale weerstand is groot, want in principe heeft iedereen een hekel aan verandering.

Gigantisch en divers: obscure missie

De overheid is veruit de grootste organisatie van ons land, zelfs als men alleen de federale of de Vlaamse overheid bekijkt. Bovendien is het spectrum van taken en diensten buitengewoon breed. De schaal en de diversiteit zorgen ervoor dat de noden en activiteiten veel verder uiteen liggen dan in om het even welk bedrijf. Zelfs vergeleken met een grote multinational is het daardoor veel moeilijker om een gedeelde missie te bepalen en gezamenlijke doelstellingen voorop te stellen, terwijl dat voor de slaagkansen van een veranderingsproces toch essentieel is.

Onzichtbare klanten: lagere identificatie

De meeste overheidsdiensten hebben weinig of geen rechtstreekse contacten met externe klanten, in dit geval de burgers of privé-organisaties. Veel afdelingen hebben alleen interne klanten: ze leveren uitsluitend diensten aan andere afdelingen. De buitenwereld loopt bovendien niet echt hoog op met de publieke sector en de meeste overheidsdiensten hebben een vrij negatief imago. Ambtenaren identificeren zich door dit alles minder sterk met de organisatie waarvoor ze werken. Die lagere identificatie vormt vanzelfsprekend een extra drempel voor verandering, zeker als er geen persoonlijke redenen zijn om die te ondersteunen, zoals het risico om zijn job te verliezen.

Wat we zelf doen, doen we anders

De specifieke uitgangssituatie zorgt ervoor dat de overheid op een bijzondere en atypische manier met veranderingsprocessen omspringt. Om een afdeling grondig te reorganiseren, richt men bijvoorbeeld vaak gewoon een nieuwe afdeling op die men dan naar wens structureert. Vervolgens worden mensen uit de oude afdeling naar de nieuwe overgeheveld. Het is dus blijkbaar eenvoudiger om mensen meteen in een nieuwe structuur te laten functioneren dan ze binnen de bestaande structuur anders te doen werken.

Alleen voor het geld

De publieke sector heeft nooit een dwingende externe reden voor verandering. Geen wonder dus dat ambtenaren het nut van een verandering niet altijd inzien. Ze hebben er immers geen belang bij. De overheid grijpt dan maar terug naar de enige (interne) motivator die overblijft: geld. Belangrijke veranderingen gaan opvallend vaak gepaard met een loonsverhoging. De recente politiehervorming is daarvan een goede illustratie: iedereen, van hoog tot laag, kreeg opslag. Wie een draagvlak voor verandering wil creëren, moet hier echter mee uitkijken: als loonsverhogingen de enige of veruit belangrijkste motivator zijn, hebben ze meestal een negatief effect.

Mensen geven er instinctief de voorkeur aan dat alles bij het oude blijft. Door ze uitzicht te geven op een loon dat voldoende hoger is, zijn ze weliswaar bereid om zich in een veranderingsproces te laten inschakelen, maar ze doen het met tegenzin. Ze staan niet achter de verandering en zijn ook niet van plan om er hun schouders onder te zetten. Ze doen het alleen voor het geld en vinden de verandering daardoor nog weerzinwekkender. Een mooie illustratie van de kracht van cognitieve dissonantie (zie kader). Loonsverhogingen leiden bovendien al snel tot verhitte discussies en wrevel tussen de verschillende diensten en functies. Men ziet bij de anderen alleen de voordelen en bij zichzelf alleen de nadelen van de verandering. Iedereen voelt zich te kort gedaan.

[Invoegen: kader 1]

Op een sukkeldrafje

Doordat de overheid geen externe druk kent, overheerst de personeelsfactor. Het personeel is dan ook het uitgangspunt van haast elk veranderingsproces en de doelstellingen worden al op voorhand aan de beschikbare mensen en vaardigheden aangepast. Dit kan een ernstige bedreiging voor het succes van de verandering worden en zorgt vaak voor vertragingen in de implementatie ervan.

Een andere verklaring voor het feit dat veranderingsprocessen in de overheidssector doorgaans langer aanslepen dan gepland, is het gebrek aan pleitbezorgers op de werkvloer. De verandering wordt van bovenaf opgelegd en de voorstanders behoren haast allemaal tot het hoger kader. Op de lagere niveaus, waar men de verandering moet doorvoeren, zijn ze afwezig. Het veranderingsproces heeft voor de meeste betrokkenen dan ook geen gezicht. Het verstoort de routine in de vorm van omzendbrieven die de ambtenaren, tot hun grote ergernis, voor voldongen feiten stellen.

Model voor een adequaat change management

Om de slaagkansen van veranderingsprocessen in de overheidssector te verhogen, ontwikkelde Groep C een specifiek model. Dit model maakt gebruik van algemene technieken die voor alle veranderingsprocessen gelden, maar accentueert twee principes die vooral in de publieke sector cruciaal zijn: de externalisering van de doelstelling en de adequate allocatie en begeleiding van het personeel.

Externe doelstellingen

Elk veranderingsproces heeft nood aan externe doelstellingen die het proces sturen en de betrokkenen motiveren. Bij de overheid moet het proces die doelstellingen zelf creëren. Dat kan door in te spelen op het contact met de burger, door de verandering bij het grote publiek bekend te maken, door de pers in te lichten, enzovoort.

De Nederlandse overheid voerde een veranderingsproces door, waarover de ambtenaren erg tevreden waren, omdat de bevolking zo positief reageerde. Rechtstreekse, positieve feedback blijft de beste motivator. Diensten die geen rechtstreeks contact met de burger hebben, kunnen over die feedback worden ingelicht via persberichten, bepaalde publicaties van de overheid en interne communicatielijnen.

De veranderingsmatrix

De overheid gaat bij veranderingsprocessen veel meer dan de privé-sector uit van het personeel als een vast gegeven. Daarbij laat men zich leiden door twee dogma's: iedereen moet veranderen en iedereen is daarvoor even geschikt. De matrix die we voor veranderingsprocessen ontwikkelden, maakt meteen duidelijk dat beide dogma's manifest fout zijn.

Zowel in de privé-sector als bij de overheid kunnen we in principe alle medewerkers indelen in 4 categorieën:

• Vernieuwers
  Vernieuwers zijn gericht op bijleren en kunnen vlot overweg met veranderingen.
• Stagiairs
  Deze medewerkers zijn sterk gericht op bijleren, maar houden niet van verandering. Zodra ze iets onder de knie hebben, willen ze dat behouden. Hun situatie valt het best te vergelijken met die van een nieuwe kracht die zijn job snel wil leren. Daarom noemen we ze hier stagiairs.
• Verbeteraars
  Verbeteraars zijn vooral ervaren medewerkers met een goede kijk op de werking van hun dienst of afdeling. Ze staan open voor vernieuwing, op voorwaarde dat die met hun ervaring strookt. Ze voelen dan ook meer voor de verbetering van bestaande systemen dan voor een radicale verandering.
• Uitvoerders
  Deze medewerkers weten precies wat er van hen wordt verwacht. Ze hebben het liefst dat daar niets aan verandert.

De vernieuwers zien het nut van veranderingen in en hebben het leerprofiel om zich ervoor te engageren. Een veranderingsproces zal dan ook het meest door deze categorie worden gedragen. Medewerkers uit de andere categorieën voelen bij een belangrijke verandering op minstens één vlak weerstand. De uitvoerders zien verandering zelfs helemaal niet zitten.

Allocatie en begeleiding

Het is niet alleen fout om iedereen te dwingen om mee te gaan in de verandering, het zal ook gewoon niet lukken. Dat betekent echter niet noodzakelijk dat we het dan maar met de vernieuwers moeten stellen. Via evolutiebegeleiding kunnen we immers proberen om van medewerkers uit de andere categorieën vernieuwers te maken. Dat lukt het best met de stagiairs en de verbeteraars, terwijl de kansen op succes bij de uitvoerders eerder klein zijn.

De privé-sector concentreert zich bij veranderingsprocessen op de vernieuwers en zoekt voor de rest andere oplossingen, zoals een nieuwe functie of zelfs gewoon ontslag. Evolutiebegeleiding is dan ook in de eerste plaats een belangrijk aspect van veranderingsprojecten bij de overheid. Stagiairs hebben vooral extra informatie nodig, zodat ze een beter beeld krijgen van de nieuwe verwachtingen. De verbeteraars evolueren het makkelijkst naar vernieuwers door hun ervaring te confronteren met de doelstelling van de verandering. Zo kunnen ze hun ervaring bijstellen en voorstanders van de vernieuwing worden.

Internalisering

De overheid beschouwt veranderingsprocessen niet als een specifieke taak van een manager of begeleider. In de betrokken diensten wordt er dan ook zelden iemand fulltime vrijgemaakt om de verantwoordelijkheid van de verandering te dragen. De verandering wordt door een extern adviesbureau of een aparte overheidsdienst van buitenaf aangestuurd.

Onze visie gaat uit van de diensten zelf. We willen immers dat de betrokken ambtenaren de verandering internaliseren. De vernieuwers spelen hierin een belangrijke, sturende taak. Medewerkers uit de andere categorieën leggen zich best toe op de taken die ze vroeger al deden. Aangezien zelfs bij een ingrijpende verandering hooguit 20 procent van de taken en procedures verandert, vormt dat geen probleem.

Na de evolutiebegeleiding blijven er drie groepen over: veranderingsmanagers, procesbewakers en uitvoerders. De categorie van de veranderingsmanagers omvat de oorspronkelijke vernieuwers en alle medewerkers die via begeleiding tot vernieuwers evolueerden. Zij sturen de verandering op hun niveau in hun werkomgeving en worden actief in het proces ingeschakeld. De verbeteraars die niet evolueerden, krijgen een bewakende functie. Zij zijn voldoende veranderingsgericht om in het proces mee te gaan, maar kunnen het niet leiden. De niet-geëvolueerde stagiairs en uitvoerders worden best ingeschakeld voor alle taken die ook na het veranderingsproces ongewijzigd blijven. Zij verzekeren de going concern en zorgen ervoor dat de dienstverlening ook tijdens het veranderingsproces correct blijft verlopen.